碳排放双控制度全面落地，将如何重塑中国经济与能源结构？

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中国碳排放双控制度的建立并非一蹴而就，而是经历了从能耗双控到碳排放双控的深刻转型。

自 2015 年党的十八届五中全会首次提出实行能源消耗总量和强度双控行动以来，能耗双控制度在推动发展方式转变、加快推进生态文明建设方面发挥了重要作用。

然而，随着中国碳达峰碳中和目标的提出，能耗双控的局限性日益显现。

2021 年中央经济工作会议首次提出要推动实现 "双控" 制度转型，明确提出 "新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗 ' 双控 ' 向碳排放总量和强度 ' 双控 ' 转变"。

2023 年 7 月，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》。

2024 年 7 月 30 日，国务院办公厅正式印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，标志着中国碳排放双控制度体系建设进入全面实施阶段。

中国碳排放双控制度采用了渐进式、分阶段的实施路径。

1.第一阶段（2025 年）：夯实基础，建立框架

第一阶段是当前，重点任务是夯基垒台，着力完善地方、行业、企业、产品碳排放统计核算体系，提升 "双碳" 相关计量、统计和监测能力，为 "十五五" 时期在全国范围实施碳排放双控奠定基础。

在统计核算体系建设方面，各地正在建立省、市两级碳排放年报和省级快报制度。

以江西省为例，该省明确提出到 2025 年要建立省、市两级碳排放年报和省级快报制度，碳排放统计核算体系进一步完善，碳排放计量、统计、监测能力进一步提升。

国家层面则要求全面建立碳排放年报、快报制度，着力完善区域、行业企业和产品碳排放核算制度方法，建设国家温室气体排放因子数据库。

在标准体系建设方面，《工作方案》要求出台一批行业企业碳排放核算相关标准和产品碳足迹标准。

国家发展改革委等部门正在加快制定发布产品碳足迹量化要求通则等国家标准，对产品碳足迹核算原则、核算方法、数据质量等明确统一要求。

按照急用先行原则，聚焦电力、燃油、钢铁、电解铝、水泥、化肥、氢、石灰、玻璃、乙烯、合成氨、电石、甲醇、煤化工、动力电池、光伏、新能源汽车、电子电器等重点产品，组织相关行业协会、企业、科研单位等制定发布产品碳足迹核算行业标准或团体标准。

在数据库建设方面，国家正在加快建设全国温室气体排放因子数据库，建立定期更新发布机制，为地方、企业开展产品碳足迹核算提供基准数据。

行业主管部门和有条件的地区可以根据需要建设重点行业碳足迹背景数据库，鼓励相关行业协会、企业、科研单位探索建设细分行业领域产品碳足迹背景数据库。

在预算管理试点方面，2025 年底前，国家将指导各地区开展碳排放预算试编制工作。

推动各地区结合实际开展碳排放核算，指导省市两级建立碳排放预算管理制度，按年度开展碳排放情况分析和目标预测，并加强与全国碳排放权交易市场的工作协同。

2.第二阶段（"十五五" 时期）：强度为主，总量为辅

第二阶段是 "十五五" 时期（2026-2030 年），核心特征是在全国范围内实施碳排放双控制度，以强度控制为主、总量控制为辅。这一阶段的目标是确保如期实现 2030 年前碳达峰目标。

在制度设计方面，"十五五" 时期将实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，建立碳达峰碳中和综合评价考核制度。

与 "十四五" 时期相比，一个重要变化是将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再将能耗强度作为约束性指标。这一转变具有里程碑意义，标志着中国从能耗管控向碳排放管控的根本性转变。

在考核体系建设方面，国家将制定出台碳达峰碳中和综合评价考核办法，明确评价考核工作程序及结果运用方式，对各省份开展评价考核。统筹建立评价考核指标体系，以碳排放总量和强度指标为重点，纳入能源结构、能耗强度、资源利用效率、生态系统碳汇、重点领域绿色转型等指标。

在行业管控方面，将进一步加强重点领域和行业碳排放核算能力，健全重点用能和碳排放单位管理制度。

以电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等工业行业和城乡建设、交通运输等领域为重点，完善碳排放核算机制，划定核算范围。建立监测预警机制，对碳排放增长较快的行业领域进行预警，并视情采取从严把关项目、管控市场等措施。

在项目管理方面，将全面开展固定资产投资项目碳排放评价。

将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资项目节能审查，对项目用能和碳排放情况开展综合评价，将有关审查评价意见作为固定资产投资项目开工建设以及竣工验收和运营管理的重要依据。

同时，将温室气体排放管控纳入环境影响评价，制定重点行业建设项目温室气体排放环境影响评价技术规范。

在产品碳足迹管理方面，将构建符合中国国情的产品碳足迹管理体系和产品碳标识认证制度。

制定产品碳标识认证管理办法，研制碳标识相关国家标准，组织有条件的城市聚焦重点产品开展先行先试，鼓励企业按照市场化原则开展产品碳标识认证。

3.第三阶段（碳达峰后）：总量为主，强度为辅

第三阶段是碳达峰后，制度特征将调整为实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度，建立碳中和目标评价考核制度，进一步强化对各地区及重点领域、行业、企业的碳排放管控要求，推动碳排放总量稳中有降。

在制度转型方面，这一阶段将实现从强度控制向总量控制的根本性转变。

根据《2030 年前碳达峰行动方案》，中国将在 2030 年前实现碳达峰，之后碳排放将进入下降通道。

碳达峰后，碳排放双控制度的重心将从控制碳排放强度转向控制碳排放总量，这是实现碳中和目标的必然要求。

在考核机制方面，将建立碳中和目标评价考核制度，进一步强化对各地区及重点领域、行业、企业的碳排放管控要求。

这意味着考核标准将更加严格，不仅要控制碳排放增长，更要推动碳排放总量持续下降。

在预算管理方面，"十六五" 时期及以后，将推动各地区建立碳排放总量控制刚性约束机制，实行五年规划期和年度碳排放预算全流程管理。

这标志着碳排放预算管理将从目前的试编制阶段进入全面实施阶段，成为约束地方政府和企业碳排放行为的硬约束。

在产品碳足迹管理方面，将健全产品碳足迹管理体系，推行产品碳标识认证制度。

到 2030 年，国家层面将出台 200 个左右重点产品碳足迹核算规则和标准，覆盖范围广、数据质量高、国际影响力强的产品碳足迹因子数据库基本建成，产品碳足迹标识认证和分级管理制度全面建立。

碳排放双控制度建立了系统性的制度体系。从指标分解到考核评价，从行业管控到企业管理，从项目评价到产品碳足迹管理，从市场机制到配套政策，形成了覆盖全领域、全流程的制度安排。

1. 指标分解与考核评价机制

碳排放双控制度的有效实施，首要在于建立科学合理的指标分解机制。

根据《工作方案》，五年规划初期，国家将综合考虑经济社会发展水平、区域和功能定位、产业和能源结构等因素，将碳排放双控指标合理分解至各省份。

各省份可进一步细化分解碳排放双控指标，压实地市及重点企业控排减排责任。

以宁夏回族自治区为例，该自治区根据国家下达的碳排放双控指标，综合考虑各地级市和宁东基地经济社会发展水平、区域和功能定位、产业和能源结构等因素，将碳排放双控指标合理分解到各地级市和宁东基地。各地级市和宁东基地进一步细化分解碳排放双控指标，压实县（市、区）、重点用能和碳排放单位控排减排责任。

在考核评价方面，国家正在建立碳达峰碳中和综合评价考核制度。

这一制度的特点是统筹建立评价考核指标体系，以碳排放总量和强度指标为重点，纳入能源结构、能耗强度、资源利用效率、生态系统碳汇、重点领域绿色转型等多项指标。

这种综合评价体系避免了单一指标考核的局限性，能够更全面地反映各地碳达峰碳中和工作的成效。

地方层面也在积极探索差异化考核机制。

江西省出台了设区市碳达峰碳中和综合评价考核办法，将各项指标纳入综合评价体系，对各设区市进行全面、客观的考核。

这种因地制宜的考核机制，充分考虑了不同地区的发展阶段和资源禀赋差异。

2.重点行业管控与企业管理制度

重点行业是碳排放双控制度管控的重中之重。根据《工作方案》，将以电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等工业行业和城乡建设、交通运输等领域为重点，完善碳排放核算机制，划定核算范围。

在行业管控机制方面，建立了监测预警机制。

通过摸清重点行业领域碳排放底数与减排潜力，常态化开展碳排放形势分析监测，对碳排放增长较快的行业领域进行形势预警，并视情采取新上项目从严把关、全国碳排放权交易市场从严管控、重点用能和碳排放单位从严管理等措施。

以郑州为例，该市正在建立重点行业领域碳排放预警管控机制，对电力、钢铁、建材等高排放行业进行监测预警。按照国家划定的行业领域碳排放核算范围，依托能源和工业统计、能源活动和工业生产过程碳排放核算、全国碳排放权交易市场、绿证交易市场等数据，开展重点行业领域碳排放核算。

在企业管理制度方面，重点是健全重点用能和碳排放单位管理制度。

制修订电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等重点行业企业碳排放核算规则标准。制定出台重点用能和碳排放单位节能降碳管理办法，将碳排放管控要求纳入现行重点用能单位管理制度，推动重点用能和碳排放单位落实节能降碳管理要求，加强能源和碳排放计量器具配备和检定校准。

企业需要按照规定的报告周期和格式，向生态环境主管部门报送年度碳排放报告。

报告内容应包括单位基本信息、碳排放核算方法与过程、碳排放数据、碳排放分析等。碳排放报告应经具有资质的第三方核查机构进行核查，并出具核查报告。

核查重点包括企业边界和排放边界的符合性、碳排放源识别的完整性、活动水平数据的准确性、排放因子选取的正确性、减排量的准确性、数据质量管理工作的规范性等内容。

3.项目评价与产品碳足迹管理体系

固定资产投资项目碳排放评价是碳排放双控制度的重要抓手。

根据《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》，碳排放评价是指在对项目进行节能审查时，按照碳排放双控要求同步对项目碳排放水平、实施影响和降碳措施等进行评价，并形成评价结果的行为。项目碳排放评价结果纳入项目节能审查意见。

在具体操作中，通过节能审查的固定资产投资项目，建设地点、建设内容、建设规模、能效水平等发生重大变动的，或年实际综合能源消费量超过节能审查批复水平 10% 及以上的，建设单位应向原节能审查机关提交变更申请。这种动态管理机制确保了项目全生命周期的碳排放管控。

产品碳足迹管理体系是碳排放双控制度的创新举措。

根据《关于加快建立产品碳足迹管理体系的意见》，在制定产品碳足迹核算规则和标准、建立相关背景数据库的基础上，国家层面建立统一规范的产品碳标识认证制度，通过明确标注产品碳足迹量化信息，引导企业节能降碳。

产品碳足迹管理体系建设分为两个阶段：

第一阶段到 2025 年，制定出台 100 个左右重点产品碳足迹核算规则标准，产品碳足迹因子数据库初步构建，产品碳足迹标识认证和分级管理制度初步建立。

第二阶段到 2030 年，制定出台 200 个左右重点产品碳足迹核算规则标准，覆盖范围广、数据质量高、国际影响力强的产品碳足迹因子数据库基本建成，产品碳足迹标识认证和分级管理制度全面建立。

在实施路径上，优先聚焦基础能源、原材料、"新三样"（电动汽车、锂电池、光伏产品）、交通运输等重点领域，组织相关单位编制碳足迹核算标准，持续推动量大、面广、出口多的重点产品碳足迹国家、行业标准立项和团体标准编制发布。

4.市场机制与碳交易体系协同

碳排放权交易市场是碳排放双控制度的重要市场机制。

根据《碳排放权交易管理暂行条例》，碳排放配额实行免费分配，并根据国家有关要求逐步推行免费和有偿相结合的分配方式。

在市场覆盖范围方面，目前全国碳排放权交易市场已覆盖发电行业，管控二氧化碳排放占全国总量比重约 40%。

2025 年，钢铁、水泥、铝冶炼行业被纳入全国碳排放权交易市场，预计新增 1500 家重点排放单位，覆盖全国二氧化碳排放总量的 60% 以上。

纳入标准为年度温室气体排放量达到 2.6 万吨二氧化碳当量的单位。

在配额分配机制方面，根据《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》，将根据行业发展状况、降碳减污贡献、数据质量基础、碳排放特征等，有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类。

根据国家温室气体排放控制目标及碳排放双控要求，处理好与能源安全、产业链供应链安全、民生保障的关系，科学设定配额总量，逐步由强度控制转向总量控制。

到 2027 年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制。稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，有序提高有偿分配比例。

除碳排放权交易市场外，还在健全全国温室气体自愿减排交易市场，逐步扩大支持领域，推动更大范围减排。

同时加快健全完善绿证交易市场，促进绿色电力消费。这些市场机制与碳排放双控制度形成协同效应，共同推动碳减排目标实现。

碳排放双控制度将产生全方位的连锁影响。

1.经济发展与产业结构调整

碳排放双控制度的实施将对中国经济发展模式产生根本性影响，推动产业结构向绿色低碳转型。

根据可计算一般均衡模型研究，能耗双控与碳排放双控政策均能有效减少碳排放，降低能源消费水平，促进能源消费结构低碳转型，推动产业结构合理化，但会对经济造成短期损失。

然而，从能耗双控转向碳排放双控，能够进一步减少碳排放，降低碳排放峰值，有效释放清洁能源消费潜力，提高非化石能源消费占比，促进清洁能源产业发展。

在产业结构调整方面，碳排放双控将产生 "倒逼效应"。

地方政府将通过招商引资和产业扶持等政策，用知识、技术、管理、数据等新型生产要素替代能源、矿产等传统生产要素，形成新质生产力，培育地方零碳经济竞争新优势。

对于能源结构优的欠发达地区，碳排放双控政策使得可再生能源禀赋成为当地新的招商引资硬实力，并以此为基础推动相关产业进一步聚集，带动其他配套产业发展壮大，进一步提高可再生能源利用效益和附加值，进而优化产业结构。

传统高耗能行业将面临严峻挑战与转型机遇并存的局面。

以钢铁行业为例，2025 年被纳入全国碳排放权交易市场后，预计将有大量钢铁企业被纳入管控范围。企业需要投入资金用于设备升级、绿色技术研发和碳排放核算与管理，但长期来看却能降低能源消耗、减少环保处罚风险，还可通过参与碳交易获得额外收益。

新兴产业将迎来历史性发展机遇。

碳排放双控制度将推动新能源、节能环保、碳捕集利用与封存（CCUS）等绿色产业快速发展。同时，数字经济、循环经济等低能耗高附加值产业也将获得更大发展空间。

2.能源转型与可再生能源发展

碳排放双控制度的一个重要功能是破解能耗双控对可再生能源发展的约束。

在传统能耗双控制度下，可再生能源发展受到能耗总量控制的限制，这与碳达峰碳中和目标存在内在矛盾。碳排放双控制度聚焦化石能源精准管控，释放可再生能源消纳空间，为可再生能源发展和原料用能释放空间。

可再生能源发展已经取得显著成效。

截至 2025 年 6 月底，我国可再生能源装机总量达到 21.59 亿千瓦，约占全国总装机的 59.2%，发电量占比达到 39.7%。

其中，水电装机 4.4 亿千瓦、风电装机 5.73 亿千瓦、太阳能发电装机 11 亿千瓦。

"十四五" 时期，我国能耗考核发生调整，新增可再生能源和原料用能不再纳入能源消费总量控制，极大促进了各地发展可再生能源的积极性。

碳排放双控制度将进一步推动能源结构优化。

根据中国提交的 2035 年国家自主贡献目标，到 2035 年，非化石能源消费占能源消费总量的比重将达到 30% 以上，风电和太阳能发电总装机容量将达到 2020 年的 6 倍以上、力争达到 36 亿千瓦。这意味着未来十年每年将新增两亿千瓦左右的风电光伏装机。

在能源消费结构方面，碳排放双控制度将推动能源供给清洁替代、能源消费电能替代，构建多能互补、协调发展的能源发展新格局。

通过碳排放双控，能够更加精准地引导传统能源清洁化改造，加速新能源的规模化发展，同时增强对能源生产、流通和消费全过程的精细化管理。

3.技术创新与绿色低碳技术体系

碳排放双控制度将成为推动绿色低碳技术创新的强大动力。

各地正在加快布局二氧化碳资源化利用、碳捕集等关键技术研究，推动绿色低碳技术示范项目建设。

通过 "揭榜挂帅" 等机制，开展低碳零碳负碳关键核心技术攻关，加大碳捕集与封存技术等基础研究的资金支持。

在技术创新重点方向上，各地聚焦绿色低碳技术与生物技术、新材料、新一代信息技术等的协同创新，持续强化物质转化、先进材料、多技术耦合等研究，运用碳卫星监测评估技术加强碳排放与碳汇测算等新兴技术创新。

企业作为创新主体的作用日益凸显。

各地正在强化企业创新主体地位，鼓励企业通过技术创新、国际合作等，先行开展试点示范为行业减排积累经验和技术。

推动企业、高校、科研院所等创新主体协同政府持续加大绿色低碳技术研发投入，探索在可再生能源、储能、氢能、绿色甲醇、CCUS 固碳技术、生态碳汇等领域技术发展和试点应用。

在研发投入机制方面，各地正在加大绿色低碳领域基础研究和应用基础研究的投入，努力实现更多 "从 0 到 1" 的突破。

推进基础研究中长期规划实施，在新材料与化学、碳中和与环境生态等领域组织实施一批基础研究重点项目。

围绕源头减碳、过程降碳、末端固碳等重点方向布局一批前瞻性、颠覆性绿色低碳技术。

技术创新的成果转化机制也在不断完善。各地制定发布绿色低碳技术产品推广目录，建立和完善绿色低碳技术、产品研发和推广机制。通过政策引导和市场激励相结合，加速绿色低碳技术的产业化应用。

4.社会民生与就业结构调整

碳排放双控制度的实施将对社会民生产生广泛而深刻的影响，其中就业结构调整是最直接的体现。

根据相关研究，绿色低碳转型将催生大量新产业岗位，拓展高质量就业空间。

2025 年，钢铁、水泥、铝冶炼三个高排放行业被纳入全国碳排放权交易市场，预计新增 1500 家重点排放单位，这些企业将创造大量碳排放管理、碳核算、碳交易等相关岗位。

在新兴职业方面，国家已将碳排放管理员、碳汇计量评估师等纳入职业分类大典，增设 20 个应对气候变化相关普通本科和职业本科专业，加快专业化人才培养。

这些新职业的出现，不仅为高校毕业生提供了新的就业选择，也为传统行业从业人员提供了技能转型的机会。

"双碳" 战略通过大力发展新能源、节能环保等绿色产业，催生了技术研发、生产制造等领域的大量新兴就业岗位和就业机会。

同时，通过低碳化改造，实现传统的高耗能产业转型和升级，为从业人员提供技能升级和职业发展空间。

绿色产业和环保领域的岗位增加，为社会提供更多健康导向的职业选择。

在民生改善方面，实施 "双碳" 战略能够减少污染排放，降低化石能源依赖和碳排放强度，显著改善空气质量，减少呼吸系统疾病等健康风险。

推广节能建筑、新能源汽车等绿色产品，降低居民的碳足迹，形成可持续的消费习惯。

通过政策宣传和激励机制，增强全民环保参与感，推动垃圾分类、绿色出行等社会行为变革，提升全社会绿色低碳意识。

在消费模式转变方面，碳排放双控制度将推动形成绿色消费体系。

通过倡导绿色消费，推广绿色低碳生产生活方式，使用节能家电、可降解材料等绿色产品；倡导低碳饮食结构，改善营养健康水平；推动绿色产品认证和碳标签制度，促进居民选择低碳商品；通过价格信号鼓励企业和个人减少能源浪费，在全社会形成可持续消费模式。

5.区域发展格局与差异化应对

碳排放双控制度的实施将深刻影响中国区域发展格局，不同地区面临的机遇和挑战存在显著差异。

从碳排放分布格局看，中国呈现 "北生产南消费" 的特征，西北地区大多处于化石能源和重工业等产业链上游，而东南省份则处于产业链下游，上游的高碳型产业为下游发展承担了更多的碳排放量。

在碳排放权分配方面，呈现 "西低东高" 的 "阶梯型" 空间分布格局。

配额核心组多分布于东部与东南沿海地区，重点组多分布于东部及南部地区，适中组主要分布于中东、西南及东南地区，观察组大都位于东北及中部地区，促进组主要位于北部及西北地区。这种分配格局反映了不同地区的经济发展水平和碳排放现状。

东部地区作为经济最发达的区域，拥有众多的制造业基地和密集的人口，碳排放总量较大。

但同时，东部地区也具备技术创新能力强、资金实力雄厚、产业基础好等优势，在绿色转型中具有先发优势。

东部地区可以通过发展高端制造业、现代服务业、数字经济等低能耗产业，实现经济增长与碳排放脱钩。

中西部地区面临独特的发展机遇。

对于能源结构优的欠发达地区，碳排放双控政策使得可再生能源禀赋成为当地新的招商引资硬实力。

西北地区煤炭资源丰富，同时可再生能源资源也十分丰富，如何发挥自身可再生能源的优势，实现产业低碳绿色转型对西北高质量发展至关重要。

东北地区作为老工业基地，工业基础雄厚，但产业结构相对单一，重型工业占比较大。碳排放双控制度对东北地区既是挑战也是机遇，倒逼传统产业转型升级，发展新兴产业。

为应对区域差异，各地正在制定差异化的应对策略。

例如，山东省支持烟台打造绿色低碳高质量发展示范城市，发挥 "核风光氢储" 整体优势，谋划布局一批对绿电、绿氢、核能工业蒸汽需求较大的绿色低碳产业项目，支持建设绿电产业园区，开展能耗双控向碳排放双控转变试点。